Fiscalía Nacional Económica recomienda prohibir que Gasco, Abastible y Lipigas vendan gas licuado

La FNE dio a conocer hoy el Informe Preliminar de su sexto Estudio de Mercado, que abordó el mercado del gas en Chile en el período comprendido entre 2010 y 2020, enfocándose en los segmentos de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural (GN).

En su análisis, la Fiscalía constató la hipótesis planteada al inicio del estudio, en cuanto a que el mercado del gas en Chile no está funcionando adecuadamente desde una perspectiva competitiva, y propone al Poder Ejecutivo tres recomendaciones para corregir dichas anomalías.

La FNE estima que, de acogerse sus recomendaciones, el precio de venta al público de cada cilindro de gas licuado debiese disminuir alrededor de 15% y que el precio del gas natural que pagan los clientes de Metrogas debiese bajar entre 13% y 20%.

El Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco, señaló que “este estudio confirma que el mercado del gas no es suficientemente competitivo y nuestras recomendaciones buscan que esta situación cambie lo antes posible en beneficio de los consumidores, porque estamos convencidos de que los precios pueden ser significativamente menores a futuro si se ajusta la regulación”.

Mercado del gas licuado

De acuerdo al informe, en el mercado de la distribución mayorista de GLP se observa una baja intensidad competitiva y algunos factores estructurales que hacen que el riesgo de coordinación entre competidores sea alto.

Entre estos factores se encuentran la homogeneidad del producto ofertado (cilindros de GLP), los altos índices de concentración entre los actores de la industria a nivel nacional y local (comunal), la simetría de sus participaciones de mercado a nivel nacional y local (comunal), la estabilidad y marcada estacionalidad de la demanda de GLP, los múltiples puntos de contacto entre los competidores en las distintas etapas de la cadena de suministro, la nula entrada de nuevos distribuidores mayoristas de GLP durante el período analizado y, también, las restricciones verticales entre los distribuidores mayoristas y los distribuidores minoristas de GLP, existiendo en casi todos los casos relaciones de exclusividad que impiden la libre movilidad entre distribuidores minoristas de GLP.

La baja intensidad competitiva observada en el mercado del gas licuado ha producido que entre 2014 y 2020 los distribuidores mayoristas de GLP hayan aumentado sus márgenes mientras sus costos han caído, lo que significa que no han traspasado íntegramente a los consumidores finales las bajas que han tenido en sus costos.

En efecto, la FNE calculó que, producto de la baja intensidad competitiva en el mercado del GLP, en ese período los distribuidores mayoristas de este insumo han aumentado su margen anual de un 35% a un rango de entre 50% y 55% aproximadamente, lo que equivale a US$ 261 millones anuales de manera agregada.

Eso, a su vez, se ha traducido, en un precio adicional de US$ 181 millones cada año en la compra de GLP para los consumidores finales desde finales del 2014. Esto es equivalente a aproximadamente 15% del precio actual de venta al público de cada cilindro de gas licuado.

Mercado del gas natural

Las imperfecciones del mercado del gas natural se derivan principalmente de defectos en la regulación. Por una parte, la FNE constató que la regla que consagra el derecho a acceso abierto a las redes de transporte de GN no es precisa, lo que ha provocado incluso litigios ante la Corte Suprema e investigaciones de la Fiscalía por la negativa de los propietarios de las redes a conceder el acceso a nuevos competidores que ayudarían a dinamizar la competencia y a bajar los precios en este mercado.

Por otra parte, la Fiscalía detectó que una excepción contenida en la última reforma a la Ley de Servicios de Gas, de junio de 2017, permitió a Metrogas, a través de Agesa, una empresa integrada verticalmente y no sujeta a regulación, aumentar el costo de la prestación de su servicio de distribución de GN.

Ello se tradujo, desde febrero de 2017, en un aumento de entre 13% y 20% en el precio del gas natural residencial pagado por los clientes de Metrogas, equivalentes a entre US$ 78 y US$ 87 millones anuales.

Finalmente, en relación con el impacto que tiene la integración horizontal, esto es, la participación de unas mismas empresas en los negocios de GLP y de GN en una misma zona geográfica, la FNE detectó que en esos casos el precio del gas es aproximadamente 1% más caro que si operaran de manera independiente y que ello, a su vez, también podría generar un desincentivo para la expansión de las redes de GN. Sin embargo, dada la menor entidad de los efectos detectados, la FNE descartó la necesidad de recomendar la aplicación de medidas al respecto.

Recomendaciones de la FNE

Ante este diagnóstico, la FNE propone al Poder Ejecutivo tres recomendaciones para mejorar las condiciones de competencia en el mercado del gas en Chile, las que apuntan a otorgar un mayor acceso y menores precios en este servicio básico y de consumo masivo.

La FNE formula sus recomendaciones para mejorar la competencia sobre la base de la estructura y dinámicas actuales de la industria del gas en nuestro país, en que la prevalencia del consumo de GLP por la población nacional constituye una excepción a nivel de países de la OCDE, toda vez que una eventual expansión de la red de GN, que necesariamente requiere un rol activo, impulso o promoción estatal, es una definición de política pública del Estado de Chile que escapa del ámbito de atribuciones de la FNE.

GLP

La recomendación de la FNE en el mercado del GLP busca fomentar la competencia prohibiendo que las empresas de distribución mayorista de este producto participen, ya sea directa o indirectamente, en la distribución minorista de gas licuado a los consumidores finales.

En la práctica, esta prohibición tiene por objeto que los distribuidores minoristas de gas licuado (5.600 actualmente en Chile) puedan vender cilindros de gas de cualquier marca sin estar “atado” a una compañía distribuidora mayorista de GLP, lo que les permitiría elegir libremente a la empresa que les ofrezca un mejor precio.

A juicio de la Fiscalía, esta prohibición, además de ser de relativamente fácil implementación, impulsaría que los distribuidores mayoristas de GLP compitan de mayor manera, a través de menores precios, por captar distribuidores minoristas que repartan sus cilindros de gas licuado, lo que a su vez fomentaría el ingreso de nuevos actores a la venta al detalle y, eventualmente, también el ingreso de un nuevo distribuidor mayorista de GLP que pueda fácil y rápidamente contar con una red de distribución minorista de gas licuado.

La aplicación de esta recomendación debería ser regulada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), que, conforme a la legislación sectorial, debería estar facultada para aplicar sanciones suficientemente disuasorias a los infractores, sin perjuicio, además, de la aplicación de la normativa de libre competencia chilena.

Este cambio en el mercado del GLP eliminaría la rigidez que existe actualmente en la relación entre las empresas mayoristas y los distribuidores minoristas, los que están sujetos a una serie de restricciones verticales que resultan preocupantes desde el punto de vista competitivo, especialmente porque permitirían a los distribuidores mayoristas de GLP replicar o transmitir su baja intensidad competitiva a la distribución minorista de GLP.

Gas Natural

La primera recomendación de la FNE en este mercado consiste en precisar el régimen de acceso abierto a las redes de transporte de gas natural, a través de una regulación detallada, ya sea en a nivel legal o reglamentario, de la forma en que debe funcionar este sistema, otorgando potestades a la SEC en caso de negativa al acceso y estableciendo un mecanismo adecuado y expedito de resolución de conflictos.

Esto es relevante para que, teniendo acceso pronto y efectivo a las redes ya instaladas, nuevos actores puedan dinamizar la competencia en la distribución de gas natural y, así, ofrecer mejores precios a los consumidores finales en Chile.

La segunda propuesta de la FNE consiste en modificar el cálculo de la tasa máxima de rentabilidad de las distribuidoras de gas natural conforme a la Ley de Servicios del Gas, de tal modo que la fórmula considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado.

Eso permitiría bajar significativamente el precio del gas natural residencial pagado por los clientes de Metrogas.

De aplicarse el conjunto de estas recomendaciones, la FNE estima que el impacto sería de US$ 181 millones para consumidores en el mercado del gas licuado, lo que equivale a un 15% de su precio actual, mientras que para el gas natural se estima un impacto entre US$ 78 y US$ 87 millones para los clientes de Metrogas, lo que se traduce en una reducción de entre 13% y 20% en el precio de este combustible.

“Los estudios de mercado nos permiten revisar la estructura y hacer un diagnóstico de la dinámica competitiva de los mercados para proponer mejoras a futuro que se traduzcan en beneficios para los consumidores, especialmente menores precios. Actos o conductas ilegales pasadas que se hayan cometido en este mercado, como colusiones o abusos de posición dominante, también pueden ser objeto de investigaciones de la FNE, las que siguen un carril aparte de este estudio y en las cuales contamos con otros instrumentos persecutorios muy potentes”, explicó el Fiscal.

El estudio de la FNE

Para desarrollar el estudio, la FNE recopiló datos inéditos sobre el mercado del gas en Chile, obtenidos de diversas fuentes, entre los que se cuentan los actores del mercado y reguladores sectoriales, entre otros.

También se consideró otros antecedentes, relacionados, por ejemplo, con la operación de los distribuidores mayoristas de GLP y de GN, así como con la historia y regulación del sector. Además, se realizaron reuniones con distintos actores del mercado, incluyendo distribuidores mayoristas y minoristas de GLP, distribuidores de GN, expertos y autoridades estatales. Finalmente, Gasco y Lipigas aportaron informes económicos.

La Fiscalía contó con la asesoría de los académicos Juan Pablo Montero, de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y de Eduardo Saavedra, de la Universidad Alberto Hurtado. Adicionalmente el economista de la Universidad de Oxford, Christopher Decker, escribió un informe que describe y analiza alternativas de política pública para fortalecer la competencia en el mercado del gas en Chile.

Este es el sexto Estudio de Mercado que realiza la FNE tras Rentas Vitalicias, Notarios, Textos Escolares, Medicamentos y Compras Públicas. Todos ellos han sido incorporados en distintos niveles en mejoras realizadas a la regulación de las actividades que fueron objeto del estudio.

Incluso sin considerar este estudio, la FNE ha estimado que, de aplicarse las recomendaciones que ha formulado en los estudios anteriores para mejorar la competencia, el Estado y los personas podrían obtener ahorros agregados por entre US$ 521 millones y US$ 1.503 millones cada año.

Este informe preliminar será sometido a consulta pública hasta el jueves 4 de noviembre. Los interesados pueden enviar sus comentarios a la casilla estudiosdemercado@fne.gob.cl.

Al término de ese proceso, la FNE publicará el informe final y enviará sus recomendaciones definitivas al Poder Ejecutivo para que evalúe su implementación.